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     前不久，一則鄭州生態(tài)園被建筑垃圾蠶食的消息引起社會(huì)各界關(guān)注。據(jù)報(bào)道介紹，在河南鄭州市邙山生態(tài)園中，每至深夜，就有大量渣土車(chē)，滿(mǎn)載建筑垃圾，往生態(tài)園中山溝里瘋狂傾倒，一處百畝面積、幾十米深的山溝，不到一個(gè)月被填平，樹(shù)木遭到“滅頂”掩埋。事實(shí)上，像這種隨意傾倒建筑垃圾的現(xiàn)象在其他地方也不是個(gè)案。有專(zhuān)家認(rèn)為，要解決建筑垃圾傾倒問(wèn)題，不僅是要找到好的建筑垃圾處置辦法——將建筑垃圾進(jìn)行資源化處置，更重要的是將建筑垃圾資源化納入法制化軌道，從頂層設(shè)計(jì)上解決建筑垃圾資源化行業(yè)無(wú)法可依，執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管缺失的亂象。

我國(guó)建筑垃圾資源化缺乏法律規(guī)制

       目前，我國(guó)建筑垃圾管理立法主要有《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》（1992年）、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》（2002年）、《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》（2004年修訂）、《城市建筑垃圾管理規(guī)定》（2005年）以及一些地方性立法。此外，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)也涉及建筑垃圾的管理問(wèn)題。

       但是，我國(guó)目前建筑垃圾資源化相關(guān)立法還處于初級(jí)階段，雖已初步體現(xiàn)出循環(huán)經(jīng)濟(jì)的思想，但在法律規(guī)制中還存在立法理念相對(duì)滯后、立法體系不健全等問(wèn)題，在法律實(shí)施中還存在監(jiān)管機(jī)制不協(xié)調(diào)、管理機(jī)制不完善、責(zé)任制度不合理、激勵(lì)制度不健全以及參與機(jī)制不完善等問(wèn)題。

在立法理念上，目前，我國(guó)建筑垃圾立法理念主要從“防止污染環(huán)境”“保障城市市容和環(huán)境衛(wèi)生”為目的，對(duì)于建筑垃圾的循環(huán)利用重視程度不足。如：《城市建筑垃圾管理規(guī)定》是有關(guān)建筑廢棄物的專(zhuān)門(mén)性規(guī)章，卻以“保障城市市容和環(huán)境衛(wèi)生”為主要立法目的。

       在立法體系上，沒(méi)有形成全面、專(zhuān)業(yè)化的建筑垃圾處置法律法規(guī)體系。不同層次的建筑垃圾資源化立法，存在著國(guó)家法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章的區(qū)別，《城市建筑垃圾管理規(guī)定》是我國(guó)僅有的一部關(guān)于建筑廢棄物的專(zhuān)項(xiàng)立法，但該規(guī)定只是一個(gè)部門(mén)規(guī)章，在效力層級(jí)上有些偏低。

       在具體管理制度上，還存在監(jiān)管部門(mén)權(quán)責(zé)不清、管理制度不完善等問(wèn)題，如：目前我國(guó)涉及建筑廢棄物管理的部門(mén)主要有建設(shè)部門(mén)、城管部門(mén)、環(huán)保部門(mén)、公安交通部門(mén)等。但由于牽涉部門(mén)多，權(quán)責(zé)不清，致使“管理上存在盲點(diǎn)，職能上缺乏連貫�？v觀(guān)我國(guó)現(xiàn)有的建筑垃圾資源化利用法律制度，主要包括建筑垃圾資源化利用的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度、管理制度、公眾參與制度、激勵(lì)制度等。但在實(shí)踐中，由于缺乏與建筑垃圾資源化利用法律制度配套的實(shí)施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，建筑垃圾資源化之路還在披荊斬棘。

       相比發(fā)達(dá)國(guó)家，無(wú)論是全國(guó)性立法，還是地方性立法，我國(guó)建筑垃圾立法還是有不少差距。發(fā)達(dá)國(guó)家建筑垃圾資源化立法將可持續(xù)發(fā)展確立為環(huán)境保護(hù)立法的指導(dǎo)思想，在建筑垃圾資源化的立法結(jié)構(gòu)上，層次清晰，結(jié)構(gòu)嚴(yán)密，形成了比較全面的法律體系。以日本為例，日本形成了由以《環(huán)境基本法》為基礎(chǔ)，以《推進(jìn)形成循環(huán)型社會(huì)基本法》為綜合法，以《容器和包裝物的分類(lèi)收集與循環(huán)法》等為單項(xiàng)法構(gòu)成的完備的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法體系。并配以具體貫徹落實(shí)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法律制度。

法制化是破解建筑垃圾處置難題的根本途徑

        建筑垃圾資源化產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟北京聯(lián)綠智能技術(shù)研究院院長(zhǎng)王以楓在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)曾表示，我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)建筑垃圾的處置方式很單一，95%左右的建筑垃圾采用填埋、堆放的方式，只有5%經(jīng)過(guò)了簡(jiǎn)單處理，例如破碎后多數(shù)做成再生磚或者是用作鋪路的填充材料等。而目前我國(guó)部分企業(yè)已研究出實(shí)現(xiàn)建筑垃圾資源化率100%的技術(shù)，技術(shù)不是建筑垃圾資源化的制約因素。

       中國(guó)城市環(huán)衛(wèi)協(xié)會(huì)建筑垃圾管理與資源化工作委員會(huì)常務(wù)副主任陳家瓏認(rèn)為，雖然各部委也出臺(tái)了涉及建筑垃圾處置利用相關(guān)的政策，但現(xiàn)行法律更多關(guān)注的是建筑垃圾造成的環(huán)境污染及對(duì)市容市貌造成的影響。實(shí)現(xiàn)建筑垃圾資源化，需要建設(shè)施工單位、建筑建材行業(yè)、環(huán)保部門(mén)、建筑垃圾排放監(jiān)管部門(mén)等多個(gè)部門(mén)通力協(xié)作，但由于我國(guó)相關(guān)的法律法規(guī)體系尚未真正建立起來(lái)，建筑垃圾處置以及資源化道路依舊任重而道遠(yuǎn)。

目前，建筑垃圾資源化之所以舉步維艱在于法律和制度約束層面。把建筑垃圾資源化納入法制化軌道將有效提升建筑垃圾資源化水平。

法律是國(guó)家制定或認(rèn)可的、并由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的行為規(guī)范。法律規(guī)制能為建筑垃圾資源化提供堅(jiān)實(shí)的保障。

       首先，法律具有規(guī)范作用。建筑垃圾資源化相關(guān)法律能對(duì)建筑垃圾參與行為人的行為具有指引、評(píng)價(jià)、教育、預(yù)測(cè)和強(qiáng)制的作用，從而規(guī)范建筑垃圾參與行為人的行為。

       其次，法律規(guī)則中具體規(guī)定了人們的法律權(quán)利、法律義務(wù)以及相應(yīng)的法律后果。依據(jù)法律規(guī)則，人們能夠了解哪些可為、哪些不可為，以及人們?cè)谧龀龇�合或不符合行為模式的要求時(shí)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的后果。在建筑垃圾資源化過(guò)程之中，法律規(guī)制能夠以其權(quán)威性和強(qiáng)制性引導(dǎo)參與者的行為，不斷推進(jìn)建筑垃圾資源化。

       最后，法律的強(qiáng)制性能夠克服其他調(diào)控手段所不能克服的缺陷。比如，國(guó)家可以利用稅收或行政征收的方式來(lái)引導(dǎo)相關(guān)主體自覺(jué)進(jìn)行建筑垃圾資源化，但是否向著國(guó)家的優(yōu)惠政策所引導(dǎo)的方向行為全有賴(lài)于執(zhí)行人的自覺(jué)行為，也很有可能出現(xiàn)背道而馳的情況。但法律具體權(quán)威性和強(qiáng)制性，法律可以規(guī)定建筑垃圾處理的最低標(biāo)準(zhǔn)，行為人如若逾越了法律底線(xiàn)，會(huì)受到法律制裁。從某種意義上來(lái)說(shuō)，法律的強(qiáng)制力的保障，是經(jīng)濟(jì)性措施無(wú)法比擬的，會(huì)帶來(lái)巨大的環(huán)境和社會(huì)效益。

加快推進(jìn)建筑垃圾資源化法制化

       建筑垃圾具有雙重性，既有對(duì)環(huán)境造成污染的潛在性，又有作為再生資源回收利用的資源性。將建筑垃圾資源化納入法制化軌道將大幅度提高我國(guó)建筑垃圾資源化水平，產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，從而達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益的“雙贏”。

       總體而言，發(fā)達(dá)國(guó)家的建筑垃圾處理都經(jīng)歷了一個(gè)從環(huán)境損害的“事后救濟(jì)”為中心，向環(huán)境“可循環(huán)、可持續(xù)發(fā)展”為中心的道路，確立了層次清晰、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的法律體系，并普遍確立了如擴(kuò)大生產(chǎn)者責(zé)任、嚴(yán)格政府監(jiān)管、鼓勵(lì)公眾參與等制度。結(jié)合我國(guó)建筑垃圾資源化法律規(guī)制方面的不足，我國(guó)應(yīng)完善建筑垃圾資源化相關(guān)法律法規(guī)。

       首先，更新立法理念。當(dāng)前，我國(guó)正處于城市化快速發(fā)展階段，節(jié)約資源和控制污染，對(duì)提高建筑垃圾資源化水平提出了要求。我國(guó)城市建筑垃圾應(yīng)秉承循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基本理念，做好從“經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)先”向“生態(tài)利益優(yōu)先”、從“末端治理”向“全過(guò)程控制”、從“物為我用”向“物盡其用”、從“資源無(wú)價(jià)”向“資源有價(jià)”、從“過(guò)度消費(fèi)”到“綠色消費(fèi)”轉(zhuǎn)變，以“資源、能源-建筑材料-建筑廢棄物-再生材料和能量”這一循環(huán)理念構(gòu)建建筑垃圾資源化法律制度，摒棄“重污染防治，輕資源利用”的傳統(tǒng)理念。

       其次，構(gòu)建多層次、多領(lǐng)域的循環(huán)型立法體系。我國(guó)建筑垃圾資源化立法應(yīng)汲取國(guó)外先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)基本法-單項(xiàng)法-綜合法的結(jié)合，以《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》為基本法，制定再生資源利用的綜合法律、建筑垃圾資源化的單項(xiàng)法律，并配以其他各項(xiàng)配套法律法規(guī)和地方性法律法規(guī)為補(bǔ)充的新的立法體系，逐步構(gòu)建多層次、多領(lǐng)域的循環(huán)社會(huì)立法體系，實(shí)現(xiàn)建筑垃圾處理從“末端治理”轉(zhuǎn)向以生產(chǎn)和消費(fèi)領(lǐng)域的“源頭治理”機(jī)制。

       第三，完善建筑垃圾具體管理制度。要強(qiáng)化對(duì)建筑垃圾資源化監(jiān)管工作，建立建委、環(huán)保、環(huán)衛(wèi)、城管等執(zhí)法部門(mén)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)政府對(duì)建筑垃圾的監(jiān)管；完善建筑垃圾源頭管理、中間管理、事后管理，將建筑垃圾各項(xiàng)具體制度貫穿于建筑垃圾全過(guò)程，如：建筑垃圾排污收費(fèi)制度、建筑垃圾分類(lèi)回收制度、建筑垃圾運(yùn)送流向跟蹤制度、建筑垃圾激勵(lì)體制、公眾參與法律制度、責(zé)任保障機(jī)制等。

       總之，只有將建筑垃圾資源化納入法制化軌道，建立起全面系統(tǒng)、平衡協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)明確的法律規(guī)制體系，才能真正實(shí)現(xiàn)建筑垃圾“變廢為寶”，提高建筑垃圾資源化水平，推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。