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實行施工企業(yè)銀行保函和工程質(zhì)量責(zé)任保險制度（上）
實行施工企業(yè)銀行保函和工程質(zhì)量責(zé)任保險制度，是《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》提出的關(guān)于提升城市建筑水平的一項重要舉措，是進(jìn)一步深化建筑業(yè)改革、防范和化解工程風(fēng)險、保障建設(shè)工程質(zhì)量的必然要求。實行施工企業(yè)銀行保函和工程質(zhì)量責(zé)任保險制度，用經(jīng)濟杠桿和信用機制約束工程建設(shè)各方行為，可以充分發(fā)揮擔(dān)保和保險制度“市場減震器”和“風(fēng)險蓄水池”的作用，建立優(yōu)勝劣汰機制，規(guī)范建筑市場秩序，推動行業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提升城市建筑質(zhì)量水平。
一、實行施工企業(yè)銀行保函、建立完善工程擔(dān)保制度
工程擔(dān)保制度起源于美國公共投資建設(shè)領(lǐng)域，至今已有100多年的歷史，許多國家、國際組織和行業(yè)協(xié)會都要求工程承包商在承攬工程時提供保函。如美國要求10萬美元以上的政府工程項目，承包商必須提交工程擔(dān)保。工程擔(dān)保的擔(dān)保人一般是銀行、開展擔(dān)保業(yè)務(wù)的保險公司和專業(yè)擔(dān)保公司。其中，銀行由于具有較高的可信度和較強的抗風(fēng)險能力，其開具的銀行保函被大多數(shù)國家采用，廣泛應(yīng)用于工程建設(shè)活動中。
施工企業(yè)銀行保函作為工程擔(dān)保的一種形式，是指銀行向業(yè)主開具的獨立的書面保證文件，是銀行對施工企業(yè)正常履行合同規(guī)定的義務(wù)所做的擔(dān)保。國際上常見的保函主要有投標(biāo)保函、履約保函、預(yù)付款保函、維修保函等。銀行在綜合評估施工企業(yè)業(yè)績、信用和實力等基礎(chǔ)上，向業(yè)主保證施工企業(yè)能夠按照合同條款的規(guī)定履行相關(guān)責(zé)任和義務(wù)，并在施工企業(yè)違約時向業(yè)主提供賠償。
（一）充分認(rèn)識實行施工企業(yè)銀行保函的重要意義
我國工程建設(shè)領(lǐng)域推行工程擔(dān)保制度，引入施工企業(yè)銀行保函，根據(jù)企業(yè)實力和信譽的不同實行有差別的擔(dān)保，用經(jīng)濟手段加大違約成本，建立信用獎懲機制，對于規(guī)范建筑市場秩序、保障建筑業(yè)健康發(fā)展、加快政府職能轉(zhuǎn)變都具有重要意義。
有利于轉(zhuǎn)移工程風(fēng)險。建設(shè)工程具有投資大、建設(shè)周期長、技術(shù)要求復(fù)雜、涉及面廣等特點，行業(yè)風(fēng)險程度比較高。工程擔(dān)保制度是規(guī)避、控制和轉(zhuǎn)移工程風(fēng)險的一種有效管理手段。工程擔(dān)保制度100多年的發(fā)展歷程，已經(jīng)證明它對規(guī)范建筑市場各方主體行為、強化合同履行意識、防范和轉(zhuǎn)移建筑風(fēng)險、降低工程建設(shè)交易成本等方面都有十分重要的作用。
有利于保障合同履行。保障合同履行是施工企業(yè)銀行保函的基本功能。施工企業(yè)申請銀行保函時需要對被擔(dān)保金額進(jìn)行反擔(dān)保，一旦發(fā)生合同違約，輕則受到經(jīng)濟損失和失信懲戒，增加下次投標(biāo)成本；重則失去申請銀行保函的能力，無法繼續(xù)承接工程。通過實行施工企業(yè)銀行保函，建立工程風(fēng)險反饋機制，能夠強化施工企業(yè)的風(fēng)險意識，促使其正確認(rèn)識信用缺失、合同違約的嚴(yán)重后果，從而增強履約自律，減少違約事件的發(fā)生，保障建設(shè)工程合同正常履行。
有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。目前在我國工程建設(shè)中，施工企業(yè)需要繳納投標(biāo)保證金、履約保證金、質(zhì)量保證金等多種類別的保證金，而且一般都要求以現(xiàn)金形式繳納，極大地擠占了企業(yè)流動資金，增加了交易成本。實行施工企業(yè)銀行保函后，銀行可以提供投標(biāo)保函、履約保函、工程質(zhì)量保函等各類銀行保函，替代現(xiàn)金形式的保證金，能夠有效減輕企業(yè)流動資金負(fù)擔(dān)，增強企業(yè)活力。
有利于構(gòu)建優(yōu)勝劣汰的市場機制。實行施工企業(yè)銀行保函后，銀行為維護(hù)自身利益，出具保函時必然要對施工企業(yè)的財務(wù)狀況、經(jīng)營管理能力及誠信記錄等進(jìn)行全面審核。實力強、信譽好的施工企業(yè)將比較容易取得銀行保函；履約能力差、有不良行為記錄的施工企業(yè)則難以獲得或不能獲得銀行的擔(dān)保，最終不得不退出建筑市場。因此，實行施工企業(yè)銀行保函能夠淘汰資信差、實力弱、管理水平低、施工質(zhì)量差的施工企業(yè)，從而凈化建筑市場，建立優(yōu)勝劣汰的良性機制。
有利于轉(zhuǎn)變政府職能。目前我國政府對建設(shè)工程的監(jiān)督主要依靠行政手段和法律手段。行政手段偏重于事前審批，法律手段偏重于事后懲罰。實行施工企業(yè)銀行保函后，引入了經(jīng)濟和信用手段，在受益人、被保證人和保證人之間構(gòu)筑起經(jīng)濟制約機制。保證人一旦開具銀行保函，必將對被保證人事前、事中、事后的行為進(jìn)行全程考核和監(jiān)督。實行施工企業(yè)銀行保函，發(fā)揮市場機制作用，可以減少政府對微觀經(jīng)濟活動的直接干預(yù)，從而加快政府職能轉(zhuǎn)變，有利于建設(shè)服務(wù)型政府。
有利于與國際市場接軌。工程擔(dān)保已成為國際工程交易必不可少的條件之一。在國際工程發(fā)包承包中，承包商如果無法取得工程擔(dān)保，幾乎無法承攬業(yè)務(wù)。提高我國建筑企業(yè)國際競爭力，必須引進(jìn)并建立符合國際慣例和中國國情的工程擔(dān)保制度。實行施工企業(yè)銀行保函是加快推進(jìn)建筑業(yè)市場化改革的重要措施，也是推動我國施工企業(yè)“走出去”的戰(zhàn)略舉措。
�。ǘ⿲嵭惺┕て髽I(yè)銀行保函的主要任務(wù)
自2004年起，我國工程建設(shè)領(lǐng)域開始推行工程擔(dān)保制度，并在北京、天津、深圳、廈門等地開展了工程擔(dān)保試點，為實行施工企業(yè)銀行保函奠定了良好基礎(chǔ)。下一步，要認(rèn)真借鑒國外經(jīng)驗，搶抓后發(fā)優(yōu)勢，深挖市場需求，積極構(gòu)建適應(yīng)我國國情的工程擔(dān)保體系，增強我國建筑企業(yè)國際競爭力，促進(jìn)建筑業(yè)健康發(fā)展。
推進(jìn)立法工作。建立完善相關(guān)法律法規(guī)是推行工程擔(dān)保制度、實行施工企業(yè)銀行保函的根本保障。目前，《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國擔(dān)保法》等相關(guān)法律對工程擔(dān)保缺少明確規(guī)定，成為各地推行工程擔(dān)保制度的主要障礙。因此，要把立法作為推行工程擔(dān)保制度的工作重點，加快立法進(jìn)程，提高立法層次，完善立法配套，使實行施工企業(yè)銀行保函有法可依。同時，要及時補充和完善相關(guān)管理規(guī)定和配套制度，逐步形成完整的工程擔(dān)保法律法規(guī)體系。
加快信用體系建設(shè)。信用制度是市場經(jīng)濟的基石，也是推行工程擔(dān)保制度的基礎(chǔ)。實行施工企業(yè)銀行保函，必須進(jìn)一步加快建筑市場信用體系建設(shè)，通過信用機制規(guī)范市場各方主體行為，防范工程風(fēng)險。一方面，要加強與銀行等相關(guān)部門的協(xié)同配合，搭建信用信息共享平臺，開展聯(lián)合征信，完善對施工企業(yè)的資信評估。另一方面，要建立信用獎懲機制，對信用好、實力強的企業(yè)，可以收取較低的保證金和保函費率；對不講信用、有不良行為記錄的企業(yè)，可以收取高額保證金，提高保函費率，甚至不向其開具保函，從而將其清出建筑市場。
發(fā)揮政府工程的示范引導(dǎo)作用。國際上，美國、加拿大、日本、韓國等國家，一般通過專門立法對政府投資項目強制實施工程擔(dān)保。我國工程擔(dān)保尚處在培育發(fā)展階段，如果沒有制度要求，施工企業(yè)銀行保函很難自發(fā)形成。因此，推行工程擔(dān)保制度必須在政府投資工程中試點先行、樣板引路，發(fā)揮政府投資工程的示范帶動作用，進(jìn)而輻射到整個建筑市場，為我國全面推行工程擔(dān)保制度積累經(jīng)驗。
培育工程擔(dān)保主體。雖然銀行保函在工程建設(shè)活動中已得到廣泛應(yīng)用，但銀行作為擔(dān)保人也具有一些局限，如工程專業(yè)知識薄弱、反擔(dān)保條件苛刻、擔(dān)保費用較高等。建立完善工程擔(dān)保制度，除了繼續(xù)發(fā)揮銀行的作用外，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合實際，積極培育其他具備條件的機構(gòu)（如保險公司等）充當(dāng)擔(dān)保人，以形成有一定競爭的擔(dān)保市場。同時，要研究制訂對工程擔(dān)保機構(gòu)的監(jiān)管措施，建立完善工程擔(dān)保行業(yè)規(guī)則，引導(dǎo)和推動專業(yè)擔(dān)保機構(gòu)提升工程擔(dān)保能力和風(fēng)險管理水平。
加強組織領(lǐng)導(dǎo)和宣傳培訓(xùn)。目前，一些地方對施工企業(yè)銀行保函的機制、特點、作用等的認(rèn)識還不到位，影響了工程擔(dān)保制度的推廣實施�，F(xiàn)階段，要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機制，制訂推進(jìn)方案，明確實施步驟，嚴(yán)格責(zé)任落實，為推行這項制度提供有力的組織保障。要進(jìn)一步加大宣傳和培訓(xùn)力度，讓有關(guān)市場主體充分認(rèn)識到實行施工企業(yè)銀行保函對自身利益保護(hù)的重要作用，逐步培育市場需求。要積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，開展國際合作和交流，逐步實現(xiàn)與國際市場接軌。 （中國建設(shè)報）
一、實行施工企業(yè)銀行保函、建立完善工程擔(dān)保制度
工程擔(dān)保制度起源于美國公共投資建設(shè)領(lǐng)域，至今已有100多年的歷史，許多國家、國際組織和行業(yè)協(xié)會都要求工程承包商在承攬工程時提供保函。如美國要求10萬美元以上的政府工程項目，承包商必須提交工程擔(dān)保。工程擔(dān)保的擔(dān)保人一般是銀行、開展擔(dān)保業(yè)務(wù)的保險公司和專業(yè)擔(dān)保公司。其中，銀行由于具有較高的可信度和較強的抗風(fēng)險能力，其開具的銀行保函被大多數(shù)國家采用，廣泛應(yīng)用于工程建設(shè)活動中。
施工企業(yè)銀行保函作為工程擔(dān)保的一種形式，是指銀行向業(yè)主開具的獨立的書面保證文件，是銀行對施工企業(yè)正常履行合同規(guī)定的義務(wù)所做的擔(dān)保。國際上常見的保函主要有投標(biāo)保函、履約保函、預(yù)付款保函、維修保函等。銀行在綜合評估施工企業(yè)業(yè)績、信用和實力等基礎(chǔ)上，向業(yè)主保證施工企業(yè)能夠按照合同條款的規(guī)定履行相關(guān)責(zé)任和義務(wù)，并在施工企業(yè)違約時向業(yè)主提供賠償。
（一）充分認(rèn)識實行施工企業(yè)銀行保函的重要意義
我國工程建設(shè)領(lǐng)域推行工程擔(dān)保制度，引入施工企業(yè)銀行保函，根據(jù)企業(yè)實力和信譽的不同實行有差別的擔(dān)保，用經(jīng)濟手段加大違約成本，建立信用獎懲機制，對于規(guī)范建筑市場秩序、保障建筑業(yè)健康發(fā)展、加快政府職能轉(zhuǎn)變都具有重要意義。
有利于轉(zhuǎn)移工程風(fēng)險。建設(shè)工程具有投資大、建設(shè)周期長、技術(shù)要求復(fù)雜、涉及面廣等特點，行業(yè)風(fēng)險程度比較高。工程擔(dān)保制度是規(guī)避、控制和轉(zhuǎn)移工程風(fēng)險的一種有效管理手段。工程擔(dān)保制度100多年的發(fā)展歷程，已經(jīng)證明它對規(guī)范建筑市場各方主體行為、強化合同履行意識、防范和轉(zhuǎn)移建筑風(fēng)險、降低工程建設(shè)交易成本等方面都有十分重要的作用。
有利于保障合同履行。保障合同履行是施工企業(yè)銀行保函的基本功能。施工企業(yè)申請銀行保函時需要對被擔(dān)保金額進(jìn)行反擔(dān)保，一旦發(fā)生合同違約，輕則受到經(jīng)濟損失和失信懲戒，增加下次投標(biāo)成本；重則失去申請銀行保函的能力，無法繼續(xù)承接工程。通過實行施工企業(yè)銀行保函，建立工程風(fēng)險反饋機制，能夠強化施工企業(yè)的風(fēng)險意識，促使其正確認(rèn)識信用缺失、合同違約的嚴(yán)重后果，從而增強履約自律，減少違約事件的發(fā)生，保障建設(shè)工程合同正常履行。
有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。目前在我國工程建設(shè)中，施工企業(yè)需要繳納投標(biāo)保證金、履約保證金、質(zhì)量保證金等多種類別的保證金，而且一般都要求以現(xiàn)金形式繳納，極大地擠占了企業(yè)流動資金，增加了交易成本。實行施工企業(yè)銀行保函后，銀行可以提供投標(biāo)保函、履約保函、工程質(zhì)量保函等各類銀行保函，替代現(xiàn)金形式的保證金，能夠有效減輕企業(yè)流動資金負(fù)擔(dān)，增強企業(yè)活力。
有利于構(gòu)建優(yōu)勝劣汰的市場機制。實行施工企業(yè)銀行保函后，銀行為維護(hù)自身利益，出具保函時必然要對施工企業(yè)的財務(wù)狀況、經(jīng)營管理能力及誠信記錄等進(jìn)行全面審核。實力強、信譽好的施工企業(yè)將比較容易取得銀行保函；履約能力差、有不良行為記錄的施工企業(yè)則難以獲得或不能獲得銀行的擔(dān)保，最終不得不退出建筑市場。因此，實行施工企業(yè)銀行保函能夠淘汰資信差、實力弱、管理水平低、施工質(zhì)量差的施工企業(yè)，從而凈化建筑市場，建立優(yōu)勝劣汰的良性機制。
有利于轉(zhuǎn)變政府職能。目前我國政府對建設(shè)工程的監(jiān)督主要依靠行政手段和法律手段。行政手段偏重于事前審批，法律手段偏重于事后懲罰。實行施工企業(yè)銀行保函后，引入了經(jīng)濟和信用手段，在受益人、被保證人和保證人之間構(gòu)筑起經(jīng)濟制約機制。保證人一旦開具銀行保函，必將對被保證人事前、事中、事后的行為進(jìn)行全程考核和監(jiān)督。實行施工企業(yè)銀行保函，發(fā)揮市場機制作用，可以減少政府對微觀經(jīng)濟活動的直接干預(yù)，從而加快政府職能轉(zhuǎn)變，有利于建設(shè)服務(wù)型政府。
有利于與國際市場接軌。工程擔(dān)保已成為國際工程交易必不可少的條件之一。在國際工程發(fā)包承包中，承包商如果無法取得工程擔(dān)保，幾乎無法承攬業(yè)務(wù)。提高我國建筑企業(yè)國際競爭力，必須引進(jìn)并建立符合國際慣例和中國國情的工程擔(dān)保制度。實行施工企業(yè)銀行保函是加快推進(jìn)建筑業(yè)市場化改革的重要措施，也是推動我國施工企業(yè)“走出去”的戰(zhàn)略舉措。
�。ǘ⿲嵭惺┕て髽I(yè)銀行保函的主要任務(wù)
自2004年起，我國工程建設(shè)領(lǐng)域開始推行工程擔(dān)保制度，并在北京、天津、深圳、廈門等地開展了工程擔(dān)保試點，為實行施工企業(yè)銀行保函奠定了良好基礎(chǔ)。下一步，要認(rèn)真借鑒國外經(jīng)驗，搶抓后發(fā)優(yōu)勢，深挖市場需求，積極構(gòu)建適應(yīng)我國國情的工程擔(dān)保體系，增強我國建筑企業(yè)國際競爭力，促進(jìn)建筑業(yè)健康發(fā)展。
推進(jìn)立法工作。建立完善相關(guān)法律法規(guī)是推行工程擔(dān)保制度、實行施工企業(yè)銀行保函的根本保障。目前，《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國擔(dān)保法》等相關(guān)法律對工程擔(dān)保缺少明確規(guī)定，成為各地推行工程擔(dān)保制度的主要障礙。因此，要把立法作為推行工程擔(dān)保制度的工作重點，加快立法進(jìn)程，提高立法層次，完善立法配套，使實行施工企業(yè)銀行保函有法可依。同時，要及時補充和完善相關(guān)管理規(guī)定和配套制度，逐步形成完整的工程擔(dān)保法律法規(guī)體系。
加快信用體系建設(shè)。信用制度是市場經(jīng)濟的基石，也是推行工程擔(dān)保制度的基礎(chǔ)。實行施工企業(yè)銀行保函，必須進(jìn)一步加快建筑市場信用體系建設(shè)，通過信用機制規(guī)范市場各方主體行為，防范工程風(fēng)險。一方面，要加強與銀行等相關(guān)部門的協(xié)同配合，搭建信用信息共享平臺，開展聯(lián)合征信，完善對施工企業(yè)的資信評估。另一方面，要建立信用獎懲機制，對信用好、實力強的企業(yè)，可以收取較低的保證金和保函費率；對不講信用、有不良行為記錄的企業(yè)，可以收取高額保證金，提高保函費率，甚至不向其開具保函，從而將其清出建筑市場。
發(fā)揮政府工程的示范引導(dǎo)作用。國際上，美國、加拿大、日本、韓國等國家，一般通過專門立法對政府投資項目強制實施工程擔(dān)保。我國工程擔(dān)保尚處在培育發(fā)展階段，如果沒有制度要求，施工企業(yè)銀行保函很難自發(fā)形成。因此，推行工程擔(dān)保制度必須在政府投資工程中試點先行、樣板引路，發(fā)揮政府投資工程的示范帶動作用，進(jìn)而輻射到整個建筑市場，為我國全面推行工程擔(dān)保制度積累經(jīng)驗。
培育工程擔(dān)保主體。雖然銀行保函在工程建設(shè)活動中已得到廣泛應(yīng)用，但銀行作為擔(dān)保人也具有一些局限，如工程專業(yè)知識薄弱、反擔(dān)保條件苛刻、擔(dān)保費用較高等。建立完善工程擔(dān)保制度，除了繼續(xù)發(fā)揮銀行的作用外，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合實際，積極培育其他具備條件的機構(gòu)（如保險公司等）充當(dāng)擔(dān)保人，以形成有一定競爭的擔(dān)保市場。同時，要研究制訂對工程擔(dān)保機構(gòu)的監(jiān)管措施，建立完善工程擔(dān)保行業(yè)規(guī)則，引導(dǎo)和推動專業(yè)擔(dān)保機構(gòu)提升工程擔(dān)保能力和風(fēng)險管理水平。
加強組織領(lǐng)導(dǎo)和宣傳培訓(xùn)。目前，一些地方對施工企業(yè)銀行保函的機制、特點、作用等的認(rèn)識還不到位，影響了工程擔(dān)保制度的推廣實施�，F(xiàn)階段，要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機制，制訂推進(jìn)方案，明確實施步驟，嚴(yán)格責(zé)任落實，為推行這項制度提供有力的組織保障。要進(jìn)一步加大宣傳和培訓(xùn)力度，讓有關(guān)市場主體充分認(rèn)識到實行施工企業(yè)銀行保函對自身利益保護(hù)的重要作用，逐步培育市場需求。要積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，開展國際合作和交流，逐步實現(xiàn)與國際市場接軌。 （中國建設(shè)報）
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